Креативные индустрии ИД


Архив Рубрики Темы

№4 (15) декабрь 2004
"Изменитесь - или умрете!" Вопросы права. Культура и бизнес. Единица измерения - КУ.

Круглый стол

Марина Якутова

Реструктуризация в сфере культуры. Взгляд юриста

Проекты законодательных актов, связанных с проблемой реструктуризации бюджетной сферы сейчас активно обсуждаются. С данной инициативой Министерства финансов я как юрист не могу согласиться по принципиальным соображениям. Поэтому давайте поговорим о сегодняшнем состоянии дел в этой сфере и о том, что из существующего права мы, без всяких оглядок назад, можем иметь в виду, использовать и примерять на будущее. Иначе говоря, о том, что нужно сделать всем к 2005-2006 году, вне зависимости от факта принятия или непринятия пакета проектов новых законов.

Интересы руководителей учреждений и интересы представителей местного самоуправления немного разнятся. Последних в основном интересует то, как с наименьшими затратами получить услугу, причем чтобы это было грамотно в вопросах права и чтобы не было претензий со стороны, прежде всего, населения и прокуратуры.

У руководителей учреждений задачи другие. Им нужно постоянно доказывать и свою значимость, и выполнение надлежащим образом своих обязанностей, и, зачастую, необходимость существования своего учреждения и его право на занимаемые площади муниципальной собственности.

Прежде чем, мы непосредственно перейдем к правовым вопросам, давайте оценим ситуацию, в которой находится сфера культуры в нашей стране.

Говорят, что в России очень много учреждений культуры, чуть ли не в каждой деревне - Дворец культуры. Дворец культуры, наверно, есть в каждой деревне, но вот посмотрите соотношение количества учреждений культуры из расчета на один миллион жителей в России и в развитых странах. Театров в России на один миллион – 3,2, в Австрии - 24 на одни миллион и так далее. Музеев в России 10 на один миллион жителей, в Нидерландах - 35, в Швеции – 34, в Чехии – 33, в Германии – 32. Библиотеки: мы же самая читающая страна, и нам кажется, что уж с наличием библиотек мы «впереди планеты всей». Тем не менее, в России их 368 на один миллион жителей, а в Финляндии – 2500. Даже в Москве, столице, где, казалось бы, культурная индустрия развита, на один миллион жителей всего 8 музеев, в то время как в Лондоне – 41, а в Париже – 39; 20 театров, в то время как в Вене – 63, в Берлине – 44. Вот бесстрастная статистика. Очевидно, что нам есть «куда» развиваться.

Приватизация

Первый блок вопросов, который мы рассмотрим, связан с приватизацией объектов социально-культурного назначения, которая сейчас всех волнует. Сразу же скажу, что приватизироваться могут объекты социально-культурного назначения, которые не представляют ценности с точки зрения культурного наследия. Это просто здания библиотек, здания дворцов культуры, если они не являются памятниками. Здесь важно зафиксировать следующее положение: невозможно приватизировать учреждения, потому что учреждение – это фикция, юридическое лицо, это люди, функции, цели и задачи, устав. «Учреждение», в принципе, может работать на дому: никто не запрещает, учредить муниципальное учреждение и рассадить по домам экспертов и сотрудников, где они и будут функционировать (речь конечно, не идет в данном случае об оказании публичных услуг). Приватизировать можно только объекты недвижимости, либо какие-то движимые вещи, то есть вещи в понимании гражданского общества. Поэтому если идет разговор о приватизации – это не значит, что приватизируется здание вместе с трудовым коллективом, вместе со всеми функциями. Приватизация – это только возмездное отчуждение имущества. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепленное за учреждениями на праве оперативного управления, может быть приватизировано при определенных условиях.

Прекращение права оперативного управления имуществом. Собственник должен понимать, что для того чтобы приватизировать то или иное имущество, необходимо сначала изъять это имущество у учреждения, у которого оно находится на праве оперативного управления. Между тем, право оперативного управления защищено не меньше, чем право собственности, в том числе и от самого собственника. Есть весьма ограниченные в законе случаи, когда собственник может прийти и изъять у вас имущество, находящееся на праве оперативного управления. Вот эти случаи: не использование, использование не по назначению или ликвидация учреждения. Процедура ликвидации достаточно затянута во времени и не всегда есть резоны идти на такой шаг. Но сплошь и рядом можно видеть, как какая-то часть здания, занимаемого учреждением, сдается в аренду, то есть используется не по назначению. В таких случаях муниципалитет может начинать отчуждение этой части, так как раз она не используется по прямому назначению, значит, она не нужна. И это правильно. Всем знакомы и другие случаи: помещение никто не арендует, но оно используется неэффективно. Например, в репетиционный зал приходит репетировать оркестр два раза в неделю, а в остальное время зал закрыт. В таких случаях изъять помещение собственник уже не может: оно же используется и, в общем-то, по назначению.

Приватизация с обременением. Все объекты социально-культурного назначения приватизируются с обременением – это прямое указание закона «О приватизации государственного и муниципального имущества». В статье 31 прописаны возможные ограничения:

1) обязанность использовать имущество по определенному назначению;

2) обязанность содержать имущество, не включенное в состав приватизированного комплекса, но связанного с ним по своим техническим характеристикам, месту нахождения и т.п. (например, котельную, которая обслуживает комплекс, приватизировать не обязательно, но содержать необходимо);

3) публичный сервитут (касается приватизированных парков, когда обязателен доступ граждан, проходит какая-нибудь дорога через парк и т.п. Несмотря на то, что собственность уже частная, тем не менее, свободный доступ граждан и свободный доступ техники необходимо обеспечивать на всем протяжении владения этим имуществом);

4) иные обязанности, предусмотренные федеральными законами.

Не предусмотренные нигде обязанности навязать новому собственнику невозможно.

Прошу учесть важный момент, о котором забывать нельзя. При приватизации можно установить обязательность использования этого имущества по определенному назначению, можно зафиксировать в качестве обязательного условия переход в новую структуру прежнего трудового коллектива. Но в законодательстве для выполнения таких условий предусмотрен предельный срок - не более пяти лет (п.4 ст.30 ФЗ «О приватизации государственной и муниципальной собственности»).

. Если речь не идет о памятнике культуры или истории, а приватизация, которую мы рассматриваем, не касается таких объектов, то пять лет после акта приватизации новый собственник может делать вид, что он выполняет условия передачи ему объекта, после чего он вправе изменить виды деятельности и открыть в этом помещении хоть казино.

Приватизация памятников истории и культуры возможна только с обременением, которое фиксируется в охранном обязательстве, документе, который непременно сопровождает любую сделку по приватизации памятника истории и культуры. Порядок выдачи охранных обязательств регулируется Постановлением правительства РФ №894 от 16.12.2002 года. Это охранное обязательство выдается навсегда. Даже если новый собственник перепродает имущественный комплекс – памятник истории и культуры, то охранное обязательство идет за имуществом: второй или третий собственник тоже получает это имущество с обременением.

К сожалению, невыполнение охранных обязательств не влечет за собой изъятия из владения. При вопиющих случаях, при неоднократных судебных процессах, когда собственника понуждают к выполнению охранных обязательств собственника, наверное, можно добиться изъятия недвижимости в статусе объекта культурного наследия обратно в муниципальную собственность. Но это очень сложно, прямого указания закона на то, что за неоднократное нарушение охранного обязательства собственность может быть обратно изъята по решению суда, нет. И это тоже нужно помнить в момент принятия решения о приватизации.

Реструктуризация

Теперь поговорим о реструктуризации муниципальных учреждений, вернее, о реорганизации. Юристу всегда очень важны термины. Я слабо понимаю, что такое реструктуризация, в то время когда есть в Гражданском Кодексе «реорганизация в форме преобразования». Другое дело, что формы, которые предусмотрены - муниципальное автономное учреждение и муниципальная автономная организация - мне не понятны как таковые. Также неясно, зачем их вводить. Я считаю, что оба законопроекта: и «О создании автономных учреждений», и «О создании муниципальных автономных некоммерческих организаций» не имеют ни малейшего смысла, ничего не добавляют к действующему законодательству, и потому их возможное принятие – абсурд! Тем не менее, поскольку такую возможность исключить нельзя, давайте разберемся, чем они отличаются от организационно-правовых форм, существующих на сегодняшний день.

Автономное учреждение.

Основной критерий для принятия решения о преобразовании того или иного учреждения в новую организационно-правовую форму прописан в п.1 ст.3 проекта ФЗ «Об установлении порядка, условий и критериев реорганизации государственных и муниципальных учреждений»: «реорганизация муниципальных учреждений социальной сферы в форме преобразования может осуществляться только в отношении учреждений, способных эффективно осуществлять свою деятельность в рыночных условиях за счет использования как бюджетных, так и внебюджетных средств».

Статья, как видите, оценочного характера, она позволяет собственнику (учредителю) устанавливать критерии - можно ли данное учреждение преобразовать в иную организационно-правовую форму. Если есть обоснования, экономические в том числе, способности учреждения «эффективно осуществлять свою деятельность в рыночных условиях», то можно его и реорганизовать в новую форму.

Конечно, даже если этот проект закона будет принят, останутся виды государственных и муниципальных учреждений, которые не будут подлежать реорганизации. Эти виды будут устанавливаться Правительством Российской Федерации, что следует из п. 4 ст.3 проекта этого Федерального Закона.

С принятием проекта закона «Об автономных учреждениях» для самих учреждений, оказавшихся в новом статусе не изменится, по моему мнению,

практически ничего. Исключение составляет лишь факт отмены субсидиарной ответственности, вследствие чего собственник перестанет нести ответственность по долгам этого нового автономного учреждения, что бы это автономное учреждение ни делало. Однако в данном случае собственник (учредитель) не будет иметь никаких прав на получение дохода от использования имущества и оказания услуг. Формально, потому что фактически за собственником (учредителем) остается право вносить любые изменения в устав, назначать руководителей автономного учреждения и т.д., и поэтому доходами придется поделиться. Форма и способ для этого найдутся. Ничего нового в отношениях собственника и учреждения более не появляется.

В проекте закона записано: «За пределами выполнения «заказов» собственника, автономное учреждение вправе оказывать платные услуги, относящиеся к его основной деятельности, неопределенному кругу лиц». На самом деле при нормальном хозяйствовании и сейчас ничто не мешает учреждению делать это с согласия собственника. Собственник же почему-то сейчас не хочет дать такое согласие многим учреждениям. Считается, тем не менее, что с принятием такого законопроекта, собственник сразу «развяжет руки» своему учреждению, скажет «вот вам муниципальный заказ на два миллиона, а остальные пять миллионов зарабатывайте себе как хотите».

Но учреждение все-таки ограниченно в рамках своей деятельности. Оно может осуществлять услуги, только относящиеся к его основной деятельности, а соответственно, вряд ли можно быть уверенным, что оставшуюся необходимую часть необходимых средств оно сможет в полном объеме заработать деятельностью, не относящейся к муниципальному заказу. Я думаю так.

Следует признать, что сегодня учреждения – это действительное бремя для собственника. В действующем законе существует несовершенная формулировка, говорящая о том, что собственник полностью или частично финансирует учреждение. На самом деле любой юрист, имеющий представление о праве собственности и о юридических лицах, скажет, затраты по содержанию собственности всегда лежат на собственнике на 100 %. Мы не можем частично финансировать собственную машину, частично финансировать собственный дом. Он просто будет у нас разваливаться, а у машины колеса будут отваливаться. Почему-то все понимают этот очевидный факт, когда речь идет о личном имуществе. Когда речь заходит об имуществе муниципальном или государственном, почему-то становится возможным частичное финансирование. Частичное финансирование возможно только тогда, когда на ту часть, которую собственник не хочет финансировать, есть определенный, стабильный, за много лет сложившийся доход, прогнозируемый у этого учреждения. Собственник может сказать: «вот мы на 20 % тебя, Иван Иванович, не финансируем, потому что ты такой молодец, ты эти 20 % сам стабильно зарабатываешь, а иногда зарабатываешь даже 25 или 30 %». Только в этом случае собственник может быть правым.

Автономная некоммерческая организация

В случае реорганизации ныне существующего муниципального учреждения в автономную некоммерческую организацию, имущество передается в собственность новой организации. «Муниципальная автономная некоммерческая организация – это организация, созданная муниципалитетом для оказания услуг в тех же областях, что и учреждения (имеются в виду автономные учреждения – наука, культура, образование, здравоохранение), только имущество у нее в собственности, за исключением ограниченного в обороте или изъятого из оборота». Это значит, что если имущество не является памятником или особо ценным архитектурным ансамблем, то учредитель обязан отдать его в собственность этой автономной некоммерческой организации, если же является, то учредитель передает недвижимость в аренду, либо в бесплатное пользование. Для МАНО обязательных «заказов» со стороны муниципального образования быть не может, эти организации участвуют в конкурсе на распределение социального заказа на добровольной основе. Учитывая сложившуюся практику, вновь созданной путем преобразования МАНО этот заказ «по старой дружбе» могут и отдать.

Кроме того, такая организация кроме приоритетного направления деятельности может заниматься любой другой деятельностью, указанной в ее Уставе. Автономная некоммерческая организация может заниматься любой деятельностью, как и коммерческая организация, просто у них разный бухгалтерский учет, при этом никаких ограничений по деятельности нет.

Полная свобода действий. Правда, при этом единственным учредителем МАНО может быть государство или муниципальное образование.

По моему глубокому убеждению, этот проект закона не что иное, как диверсия в российском масштабе, еще один виток скрытой приватизации, разбазаривание государственной и муниципальной собственности на законном основании.

При этом ключевая, насущная задача законодателя - облегчить бремя затрат на культуру, но при этом максимально сохранить услуги в социально-культурной сфере для населения – может быть решена путем внесения небольших поправок в действующее законодательство, без всякого огородогорождения.

Хозяйственное общество

Преобразование учреждения в хозяйственное общество – действие, которое можно совершать хоть завтра. Хозяйственными обществами признаются коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей уставным капиталом. Иными словами, это акционерные общества открытого типа. Муниципалитет может при желании хоть завтра сделать из библиотеки акционерное общество. Муниципальное имущество передается как вклад в уставной капитал общества и принадлежит хозяйственному обществу на праве собственности. Плюсом для муниципалитета становится тот факт, что в этом случае доля обозначает пропорциональное получение прибыли от деятельности этой уже в будущем коммерческой организации.

В преамбуле к законопроекту сразу предусмотрено, что это огромнейшее исключение из правил преобразование в хозяйственное общество и это возможно только там, где муниципальные учреждения уже сегодня работают в рыночных условиях, абсолютно самостоятельны и чуть ли не на 90 % обеспечивают себе существование сами своей экономической деятельностью. Предполагается, что если им отдать имущество бесплатно в качестве вклада в уставной капитал, то они и дальше будут себя спокойно содержать, развиваться и часть прибыли приносить муниципалитету.

***

Юристы надеются, что данная законодательная инициатива Министерства финансов должна окончиться провалом. Но, так или иначе, реструктуризация будет идти своим чередом. Поэтому в заключение несколько советов здравомыслящим людям, занимающимся управлением.

Первое, что должен сделать муниципалитет – это провести анализ услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, ликвидировать все учреждения, функции которых успешно дублируются коммерческими и некоммерческими организациями (рыночными структурами). Не нужны муниципальные парикмахерские, не нужны муниципальные гостиницы и т.п. Лучше сдать помещения в аренду частным предпринимателям, которые выполняют эти услуги гораздо лучше, поскольку заинтересованы в потребителе. В результате услуги в городе будут оказываться на более высоком уровне, предприниматели получать прибыль и платить налоги, а муниципалитет получать вместо головной боли стабильную арендную плату и удовлетворение спроса населения.

Далее. После того как будет приватизировано все, что не является функцией власти, нужно провести полную инвентаризацию имущества муниципальных учреждений и изъять неиспользуемое, неэффективно используемое и используемое не по назначению имущество. Часть этого имущества можно приватизировать, что позволит избавиться от затрат на его содержание и получить доход в местный бюджет. Речь идет не о том, чтобы что-то отобрать у действующих учреждений. Нужно открыть глаза и оценить действительное положение вещей. Если лучшие площади Дворца культуры сдаются под экспозиции мебели, автосалона или меховые ярмарки, то значит, Дворцу культуры под непосредственно осуществляемую им деятельность эти площади не нужны!

Ту собственность, которая будет изъята у неэффективного собственника, а я считаю, это должно быть ликвидное имущество, нужно держать в казне муниципального образования. Не надо отдавать ее в оперативное ведение никому, а держать в казне и устраивать конкурсы по использованию этого имущества между коммерческими и не коммерческими рыночными структурами. И на основании конкурса передавать эту собственность по охранно-арендным договорам. И если первые три года арендатор проработал и зарекомендовал себя с лучшей стороны, то можно заключить с ним договор аренды, чтобы у него было спокойствие лет на 25-30 и даже 49, как позволяет законодательство. При этом здание останется муниципальным, муниципалитет каждый год будет получать арендную плату, и при этом у него будет не просто договор аренды, а охранно-арендный договор, по которому с арендатора можно требовать реконструкцию, косметический или капитальный ремонт и т.д. Вообще, с точки зрения юриста, договорные отношения – это самые здоровые и самые нормальные отношения.

И последний совет уже не по содержанию собственности, а по распределению бюджетных средств. Нужно развивать практику проведения муниципальных конкурсов культурных проектов и на основании договоров о сотрудничестве взаимодействовать со специализированными коммерческими и некоммерческими организациями, выигравшими конкурс. Более того, таким образом можно и нужно решать и проблему сопутствующих услуг. Например, неправильно организовывать буфет в библиотеке «своими силами». Да, закон запрещает сдавать в аренду помещения, предназначенные для оказания социально-культурных услуг. Но если у вас есть для этого приспособленное помещение, нужно пригласить на конкурсной основе организацию, специализирующуюся на организации кафе, буфетном обслуживании, и заключить с ней на год договор о сотрудничестве. Ваши партнеры-профессионалы в своей области будут знать благодаря этому договору, что если они станут плохо работать, то через год они потеряют эту площадку, просто проиграв очередной конкурс. Если им интересно держать одно из своих кафе в библиотеке, если там прибыль есть, они будут держаться, будут стараться этот бизнес развивать, с тем, чтобы там закрепиться.

Если это в принципе не может быть выгодно, они через год сами уйдут, но вы будете знать, что бесполезно проводить конкурсы и кафе здесь не нужно посетителям, либо вы что-то не так сделали.

Но надо это начинать делать, надо отдавать на откуп эти «околокультурные» услуги людям, которые умеют и хотят работать, получая при этом комплексность услуг, дополнительный доход и не неся никаких затрат по содержанию штата и пр.

Copyright © Журнал "60 параллель"
Автономная некоммерческая организация "Центр культурных инициатив Сургута"